Laajenevan Kaarinan uudesta virasto-organisaatiosta tiedotettiin 9.5.2008. Tiedotteen väliotsikko on ”Kuntalaisten hyvinvointi huomion keskipisteenä”. Tiedottamisen retoriikka näyttää olevan kunnossa. Sen mukaan päähuomio on kuntalaisille suunnatuissa palve-luissa. Tutkitaanpa lähemmin, löytyykö tälle tiedotteen ilmaisulle vastine uudessa organi-saatiossa. Edellisessä kirjoituksessa käsittelin henkilökysymyksiä. Tässä kirjoituksessa käsittelen laajentuvan Kaarinan valmistelua organisaation rakenteen näkökulmasta.
Organisaation esittäminen kaaviona
Olemme tottuneet katsomaan organisaatioita kaavioina, jotka ovat yleensä linjoittain laadittuja hierarkkisia käskyvalta- ja vastuusuhteita esittäviä laatikkopinoja. Malli tulee kaukaa historiasta ja armeijan tavasta kuvata omaa organisaatiotaan. Se sopii hyvin vastuusuhteiden kuvaukseen. Itse toimintojen kuvaaminen onkin aivan toinen asia, koska ne muodostavat suoraviivaisten hierark-kisten linjojen sijaan eri toimintojen välisen monimutkaisen verkoston. Näitä organisaatiokuvauksen laatikkopinoja alettiin kritisoida laatujohtamisen yleistyessä. Laatujohtaminen kaipasi käskytys-suhteiden lisäksi todellista informaatiota varsinaisesta toiminnasta.
Resurssi-, tavoite- vai prosessiohjattu?
Julkishallinnon organisaatiot ovat kautta aikojen olleet resurssiohjattuja. Budjetissa on määritelty käytettävissä olevat varat ja sen mukaan on toimittu ja tuotettu palveluja. Näin toimittiin liikeyrityk-sissäkin muutama vuosikymmen siiten. Tulos- ja tavoitejohtaminen syrjäyttivät resurssiohjauksen 60-luvulla. Suomen nämä virtaukset tulivat 20–30 vuotta myöhässä sekä yrityksiin että julkihallintoon. Kaarinan silloista kuntaa taivutettiin tulosjohtamiseen 80–90 luvun taitteessa, tosin vaatimattomin tuloksin. Tulosjohtamisen periaatteet joutuivat ahtaalle laatujohtamisen ja sen johdannaisen prosessijohtamisen lyötyä läpi suuressa maailmassa 80- luvulla ja Suomessa noin kymmenen vuotta myöhemmin.
90- luvun lama pakotti kunnat tiukkaan talouskuriin. Laman vauhdittama säädettiin nykyisen kuntalaki (1995/365). Siinä otettiin ainakin epäsuorasti kantaa kuntien johtamisjärjestelmään. Sitä haluttiin viedä strategisesti ohjatun prosessiorganisaation suuntaan. Valtuusto lakkasi puuhastele-masta yksittäisten kohteiden kanssa ja siltä odotetaan nykyisin kuntayhteisön ohjaamista strategis-ten linjausten avulla. Tässä toimintamallissa resursseja ohjataan yksittäisten kohteiden sijasta suurina palvelu- ja investointikokonaisuuksina. Johtamisen strateginen ja operatiivinen taso haluttiin erottaa selvästi toisistaan. Edellisellä on kunnissa selkeä poliittinen lähtökohta, jälkimmäi-nen on toteuttavaa toimintaa ja vähemmän arvolatautunutta. Nykyistä toimintatapaa on arvosteltu ja monet kokevat olevansa valtuustossa vain napin painajina, muualla päätettyjen asioiden leimaajina. Näyttääkin käyvän niin, että järjestelmän uudistajien kauhuksi monet kunnat ovat ajautumassa takaisin resurssiohjauksen turvalliseen allikkoon, sikäli kun ovat sieltä koskaan nousseetkaan.
Laajenevan Kaarinan ratkaisun ja retoriikan ristiriita
Laajenevan Kaarinan tiedotteiden perusteella voidaan olettaa, että joka suhteessa, myös organi-saation rakentamisen suhteen, rima on asetettu korkealle. Näin ei kuitenkaan näytä olevan. Alla oleva organisaatiokaavio on otettu Järjestelytoimikunnan tiedotteesta.
Hämmästykseni oli suuri, kun huomasin, että olin ilmeisestikin ainoa kaupunginvaltuutettu, joka ihmetteli laadittua organisaatioesitystä. Oma sosialidemokraattinen valtuustoryhmäni ja ryhmän järjestelytoimikunnan jäsenet epäilivät Hyvinvointipalvelujen suurta kokoa ja Päivi Mikkolan johtajuutta, mutta muuhun ei ollut huomauttamista. Tähän yllä olevaan kuvaan ollaan siis laajasti tyytyväisiä. Miksi minä sitten ihmettelen hyvää, vilpitöntä työtä?
Ongelma 1:
Virasto-organisaatio on tehty selkeästi resurssiohjauksen, ei palvelutuotannon näkökulmasta
Kaaviossa palvelujen jako on tehty Kaarinassa vakiintuneiden nimikkeiden mukaan. Nämä nimik-keet ja esitystapa periytyvät lamavuosilta 90-luvun alusta, jolloin silloisen Kaarinan kunnan luotta-musmiesorganisaatiota karsittiin kovalla kädellä. Perustana oli tuolloin puhdas resurssiohjattu malli.
Itse oletin ilman muuta, että laajenevan Kaarinan virasto-organisaatio vastaa tämän päivän haasteisiin. Näyttää kuitenkin siltä, että organisaation rakennetta ei ole tältä kannalta proble-matisoitu millään tavoin.
Esitetyssä mallissa hallinto-, ympäristö- sivistys- ja hyvinvointipalvelut esitetään rinnakkain. Palvelut eroavat kuitenkin kovasti toisistaan. Sivistys- ja hyvinvointipalvelut tuotetaan suoraan kuntalaisille, asukkaille, yrityksille ja yhteisöille, samoin pääosa ympäristöpalveluista. Niistä käytetään nimitystä ydinpalvelut. Sen sijaan osa ympäristöpalveluista ja tiedotusta lukuun ottamatta kaikki hallintopalvelut tuotetaan kuntaorganisaation omaan käyttöön, tukemaan ja mahdollistamaan palvelutuotannon kuntalaisille. Siksi niistä käytetään nimitystä tukipalvelut.
Mitä haittaa tästä sitten on? Eikö ole yhdentekevää miten palvelutuotanto esitetään organisaatio-kaaviossa? Vastaan että ei ole. Vain resurssiohjatussa organisaatiossa tämä malli toimii häiriöttä. Jokainen palvelulohko käyttää valtuustolta saamansa resurssit ja sillä hyvä. Sillä mallilla ei ole mitään tekemistä asiakaskeskeisen toimintamallin eikä tämän jutun ingressissä mainitun komean retoriikan kanssa. Sen sijaan strategisesti ohjatussa prosessiorganisaatiossa tulee ongelmia. Malli toimii systeeminä ja siinä on tärkeä erottaa ydinpalvelut tukipalveluista. Toiminnan optimointi tapahtuu ydinpalvelujen mukaan.
Organisaatioista on lukuisia esimerkkejä päälaelleen kääntyneistä optimointisuhteista. 70- luvulla ATK:n tullessa yrityksiin ja organisaatioihin nämä palvelut koettiin niin merkittäviksi, että ne alkoivat ohjata varsinaista ydintoimintaa. Ydintoimintoja yritettiin taivuttaa tökeröiden ATK- proseduurien luomaan muottiin ja ihmiset ja tehokkuus kärsivät. Tietotekniikan sovellukset saivat täysin väärän kehityssuunnan ja todellisten hyötyjen saaminen viivästyi vähintään vuosikymmenen. Toinen esimerkki on talousosastojen dominanssi siellä missä selkeää kokonaiskuvaa organisaation toiminnasta ei ole muualla. Talousjohto alkaa tulkita ja viestittää organisaation tilasta ja toivotusta kehityssuunasta niin uskottavasti, että varsinaisten asiantuntijoiden ääni hukkuu vakuuttavan esiintymisen taakse. Hälytyskellojen pitäisi soida aina, kun tukipalvelujen kautta joko halutaan tai joudutaan ohjaamaan systeemiä.
Mainitsin aikaisemmin ympäristöpalvelujen pääosin tuottavan ydinpalveluja. Poikkeus mielestäni on Tilakeskus, jonka oikea paikka on mielestäni tukipalveluiden joukossa. Tilakeskuksen toiminta tukee ja mahdollistaa muuta palvelutoimintaa eikä päinvastoin. Koko hallintopalvelujen ryhmän Tilakeskus mukaan luettuna siirtäisin otsikolla Tukipalvelut suoraan konsernijohdon alle. Ne ovat siinä nytkin, mutta aivan väärässä seurassa.
Ongelma 2:
Kaupunginjohtajien tehtäväjako ja hierarkiatasojen määrä
Edellä mainittiin ydin- ja tukipalvelujen niputtamiseen liittyen työnjako kaupunginjohtajien välillä vaikuttaa kummalliselta. Tuntuisi luontevalta, että jos palvelutuotannon ohjauksen ja kehittämisen vastuuta halutaan jakaa, jako tapahtuisi jonkun systematiikan mukaan. Yksi jako voisi olla konsernin tukipalvelut – mm. talous ja konsernistrategia – kuuluisivat kaupunginjohtajalle ja ydinpalvelut apu-laiskaupunginjohtajalle tai päinvastoin, jos niin halutaan ja osaamisprofiilit tukevat tällaista jakoa. Nyt käytetään sekamallia, joka viestii voimakkaasti resurssiohjauksen pukinsorkasta valmistelussa. Keskeistä on ollut löytää henkilöille sopiva paikka, ei ”kuntalaisten hyvinvointi”.
Esitetty organisaatiomalli on ns. syvä, eli siinä on huomattavan monta organisaatiotasoa. Ns. lean- malli eli mahdollisimman matala eli vähän hierarkiatasoja sisältävä organisaatio on kuitenkin se mihin yleensä pyritään sen tuoman ohjattavuuden ja tehokkuuden vuoksi. Laajenevan Kaarinan mallissa on parhaimmillaan ainakin kuusi hierarkiatasoa pelkästään kaupunginjohtajasta laskien ja kahdeksan, jos lähdetään valtuustosta saakka. On toki myönnettävä, että kovin matalaa tällaisen palvelutuotannon järjestämisestä on vaikea saada. Nyt se ei näytä olleen edes tavoitteena.
On kumma, jos tällä mallilla toimittaessa apulaiskaupunginjohtaja ja hyvinvointipalvelujen johtaja eivät jossakin vaiheessa kompastu toisiinsa. Hyvinvointipalvelujen esitettyä jakoa pidän hyvänä enkä kauhistelu sen suurta kokoa. Haasteet sosiaali- ja terveydenhuollon nykyistä paremman yhteistoiminnan suhteen ovat kovat. Samoin hyvinvointiin liittyvien ennalta ehkäisevien elin preven-tiivisten palvelujen ja akuuttien palvelujen resurssien tasapainoisen kohdentamisen. Kaikki kun mielellään rientävät pulassa olevan avuksi, mutta kuka huolehtii siitä, että mahdollisimman moni välttyisi joutumasta pulaan.
Epilogi
Organisaation valmisteluun ja käsittelyyn on osallistunut koko joukko pätevää väkeä: ainakin kaksi kuntajohtajaa, kaksi erittäin päteväksi sanottua hallintojohtajaa, monta etevää osastopäällikköä, kahden kunnan poliittinen kärki ja varmaan monia muita. Tältä kykyjen tiivistymältä olisin odottanut vähän enemmän. Laajeneva Kaarina on uudistuksessaan organisaation osalta jäänyt piirikunnalliselle tasolle.
Yrittäessäni nostaa keskustelua organisaatiosta sain kommentin hiusten halkomisesta ja puhtaasti teoreettisesta koulukuntapohdinnasta, joka ei kuulu tällaiseen käytännön tilanteeseen. Tämä tapahtui tilaisuudessa, jossa ensimmäisen kerran kerrottiin Kaarinan ja Piikkiön valtuutetuille uudesta laajenevasta Kaarinasta ylipäätään. Totesin, että itsensä kanssa ei voi keskustella ja että aihe on liian moninainen lehtien palstoilla käsiteltäväksi. Siksi päädyin kirjoittamaan aiheesta omassa blogissani.
Jos luet vielä tämänkin rivin, niin kiitän mielenkiinnosta. En usko voivani vaikuttaa syntyneeseen tilanteeseen enää oikeastaan mitenkään. Jos kuitenkin sain päässäsi liikkeelle uusia ajatuksia organisaatiosta, niin tämä kannatti kirjoittaa.
